“放管服”改革坚持简政放权、放管结合、优化服务协同并重，以“放”为核心、“管”为抓手、“服”为支撑，是“放开搞活”历史经验的延续，也是系统性行政体制改革的重要组成部分。通过行政体制改革进一步深化经济体制改革，以优化营商环境为目标，不断培育壮大市场主体，促进更多市场主体生得下、长得大、活得好。

一、考察“放管服”改革的几个维度

“放管服”改革是政府自我革命的内在要求，对于全面塑造竞争新优势具有重大意义。特别是在当前需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下，要坚持市场化法治化国际化营商环境整体推进，让市场主体“青山常在”，不断增强发展的后劲和动力。因此，需要从以下三个维度进行考察。

（一）政府自身维度

党的十八届三中全会提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对“放管服”改革提出从传统政府部门管理向协同治理转变的更高要求。“简政放权”以取消或下放行政审批权为抓手，通过清单管理方式推动向基层政府和社会放权，进一步释放市场活力。“放管结合”关键在于加强监管，既要放权到位也要有效监管，找准从事前监管向事中事后监管的着力点。“优化服务”直接面向市场主体和人民群众，通过公共服务多元有效供给，进一步提升政府服务水平。进入新发展阶段，推进政府治理能力现代化的紧迫性更为突出。尤其是在协调政府间纵向关系过程中，机构设置不合理、机构之间权责不清等问题逐渐凸显，如何形成高效的协同治理合力，把该管的事管好，把该管的管到位，成为提升政府治理水平的关键。

然而，政府治理自我变革不能仅停留在传统物理层面，要以数字技术为支撑，更好实现技术与制度相互驱动的化学反应。“放管服”改革在很大程度上依靠数字技术变革，通过数字政府建设推动从简政放权、全流程优化与重塑、全过程监管、全方位服务向纵深发展。应该看到，数字政府建设的难点不是数字技术本身，而是改革政府与其内部和外部多元主体之间的权力与责任、权利与义务关系，通过政府数字化转型构建适应治理能力现代化需要的治理体系。具体表现为：在技术层面，政府基于数字技术以更有效的方式分配信息；在组织层面，政府给予数字基础设施的赋能、协同与重构。在各地实践探索中，通过构建一体化的政府大数据平台，让简政放权持续释放改革红利，投资审批便利度和协同监管效能不断提升，“互联网+ ”实现深度融合。

政府数字化转型对于加快“放管服”改革具有重要作用。第一，以数据驱动为主要特征的数字化手段在改善宏观调控、创新监管手段、优化公共服务等方面影响深远，为政府职能转变提出了新的方向。第二，部门之间的信息壁垒将逐渐被打破，在数据和业务深度融合的背景下，以集约化为特点的跨层级、跨部门、跨区域的协同管理和服务更加高效。第三，运用数字技术重塑政府运转流程，将倒逼各级政府线上线下 流程再造、数据共享和业务协同，逐步形成“以客户为中心”的高效灵活的运行方式。第四，政府数据透明开放将更好服务产业发展，推动传统制造业数字化转型，促进服务业高质量发展，不断增强公共服务的智能化、个性化和精准度。

（二）主客体关系维度

处理好政府与市场、社会关系是“放管服”改革的重要着力点。政府、企业与社会不再是命令与服从、支配与被支配的关系，而是平等合作、互为补充、互为条件的伙伴关系。只有处理好三者的权责边界，才能将政府职能转变与市场经济体制改革有机结合，推动简政放权、放管结合、优化服务有机衔接。这既是政府自身改革的内在要求，也是主体活动作用于客体的具体表现，其成效要由市场和社会进行客观评判。

实践证明，市场是资源配置最有效率的形式。“放管服”改革伴随我国社会主义市场经济体制发展不断完善，政府对市场直接干预明显减少，市场主体作用得到一定发挥。党的十九届五中全会进一步指出，坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。深化“放管服”改革，是实现更高水平更高质量社会主义市场经济、更好发挥政府作用的重要着力点。

处理好政府与市场的关系，就是要防止“一管就死，一放就乱”。过去企业进入市场，政府通过设立各种准入门槛和条件，虽然加强政府事前监管，但不利于有效激发市场活力。同时也应看到，降低市场准入门槛和资质条件，但事中事后监管没有跟上，出现了“放手不管”“以罚代管”等情况。因此，“放管服”改革最关键的是加快转变政府职能。放权要有所放有所不放，政府审批权限可下放，但自上而下的审批监管责任不能放。监管要有所为有所不为，把应管的管起来，把不该管的交给市场。对该管的要守住“安全”底线，在事中事后监管上下真功夫，而不是在审批中人为增加程序、设置壁垒。唯有如此，才能让高质量的企业更多地涌现出来，让创业有更蓬勃的生机活力，让相关行业能够在规范中发展、在发展中不断规范。

处理好政府与社会的关系，就是要防止“明放暗不放，承接跟不上”。以公共服务和管理职能为主要内容，对社会组织进行让渡权力，推动社会组织自律管理，由此形成相互协同的治理架构。在推进“放管服”改革过程中，一方面，容易出现“红顶中介”“二政府”现象，这源于社会组织长期根植政府部门，政社不分导致权力依附关系尚未真正剥离，由此形成许多资质办理事项仍在政府手中。另一方面，容易出现社会组织能力不足、人员专业水平不高情况，特别是在办理工程建设项目审批资质中比较突出。政府旨在通过购买社会服务以提高办事效率，但往往却由于自身原因导致下放管理事项接不住、接不好。这不仅是加快政府职能转变的题中要义，也是政府治理与社会调节、居民自治良性互动的重要一环，为实现市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度提供有力支撑。

（三）外部驱动维度

持续优化营商环境是“放管服”改革的必然要求，越来越成为一个地区经济社会发展的普遍共识。应该看到，营商环境作为一个复合多元概念，既是政府自身治理水平的外在反映，其中包括办事效率、服务便利度、责任担当意识等，也是市场发育成熟度、高水平对外开放的自我体现，在一定程度上能够衡量地区的政商关系和干群关系。因此，“放管服”改革要聚焦企业群众办事创业的痛点堵点，坚持以问题导向牵引改革方向，将外在驱动转化为自我革命的强大动力，进而提出指向性强、关联度高的一体化改革举措。

《中国营商环境报告2020》显示，我国优化营商环境取得积极成效，企业和群众获得感明显增强，中国营商环境在全球排名大幅跃升，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。2021年6月2日，李克强总理在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上发表重要讲话，先后20多次提到“放管服”改革，反复强调“放管服”改革、优化营商环境和培育壮大市场主体之间的关系。深化“放管服”改革，推动全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，让市场主体更加活跃、公平竞争，不断催生新的市场主体，已成为优化营商环境的核心内容，同时也是激发市场主体活力的重要举措。

事实上，在市场主体设立、经营、退出等各环节都面临不同的制度交易成本，高企的成本必然降低市场主体运行效率和经济效益，它与政府部门审批权、监管权密切相关。现有的营商环境评价指标体系就是针对办事环节、所需时间和费用展开的。持续优化营商环境，不仅要减少政府冗员和政府事权，特别是按照“市场化、法治化、国际化”要求，大幅降低市场主体准入门槛、减少不必要的制度交易成本，要求各类市场主体遵循公平竞争原则，通过构建以事中事后监管为核心的新型监管体制，逐步建立公平有序的市场竞争秩序。在此基础上，努力为各类市场主体提供公平可及的 。

从《优化营商环境条例》看，主要涉及市场主体保护、市场环境、 、监管执法、法治保障等方面，其好坏直接影响着市场主体兴衰、生产要素聚散、发展动力强弱，是新发展格局下最重要的核心竞争力。只有坚持以市场为导向，加快转变政府职能，对标国际先进水平，着力建设高标准市场体系，在改善市场环境、提升 质量、包容监管执法、强化法治保障等方面持续推进，才能在高质量推进“放管服”改革中持续优化营商环境。

二、“放管服”改革的内在运行逻辑及特

作为一项系统性改革工程，“放管服”改革集中体现了政府权责边界逐步调适、系统集成与基层试点上下协同、“放管服”三位一体有序发展、技术变革与制度创新互为演进的逻辑框架（见图1）。四重逻辑围绕着市场化法治化国际化营商环境展开，并由此产生一批含金量高、突破性强、国际领先的制度创新成果。

（一）政府权力与职责边界的调适逻辑

政府间纵向关系调整在“放管服”改革框架中具有先导性作用，是数字技术变革体系下推进放管结合、优化服务的重要前提。“放管服”改革要充分发挥中央和地方积极性，处理好不同层级集权与分权的关系。在厘清权责边界基础上，以行政审批制度改革为切入点，进一步优化改革的运行机制，加快府际之间职能转变和资源配置。实践表明，优化营商环境不仅要合理而有效地调整政府职能，而且要调整和重构政府的府际关系。没有后者的努力，政府职能的调整就难以到位。在优化营商环境过程中，关键是要把放权减权落到实处，对政府公共权力进行科学规范限制，其中就包括放宽市场准入、前置改后置审批、审批改备案、证明事项设定等。已有研究指出，“放管服”改革是政府优化营商环境的核心，协调“放管服”改革与优化营商环境关系的实质就是处理好政府与市场的关系，其背后也勾勒出权力运行的自有边界。因此，以权力规制为根本，由横向政府部门权责重构向纵向条块关系的重心转移，抓住了改革的关键核心问题，成为转变政府职能提升政府效能的关键环节之一。

（二）系统集成与基层试点的协同逻辑

不同部门、层级之间的规则对接在“放管服”改革框架中具有决定性作用，是优化营商环境下推进制度创新的核心。特别是要把握好“放”与“管”的辩证关系，更好促进“放开”与“管好”之间有效衔接。“放管服”改革必须高度关注基层试点创新，与国际化规则对接的过程，实质上是由外到内倒逼改革与自下而上推进改革的结合。由于涉及相关改革系统集成，因此，要在科学统筹基础上，依法保护好各类市场主体的产权和合法权益。已有研究指出，政策示范效果是试点推广的关键动力机制。只有在政策试点取得良好的示范性效果之后，进一步的推广才有可能，这对于由外到内的倒逼改革同样适用，只是推广的范围领域有所不同。以“证照分离”改革为例，通过聚焦全球营商环境开办企业便利度指标，主动回应改革协同共享不充分、“准入不准营”等突出问题。从2015年在上海浦东新区试点，到2017年扩大到其他省市自贸区，再到2018年在全国范围内全面推开，不难看出，“证照分离”改革符合市场化改革方向，符合法治化治理原则，符合国际化发展趋势。系统集成与基层试点的协同，体现了局部改革与整体效应良性互动。

（三）“放管服”三位一体的发展逻辑

“放管服”各有侧重又有机统一，始终贯穿于市场化法治化国际化营商环境。“放”的本质是回归市场，主要针对市场化营商环境目标。以简政放权的政府职能转变，切实将权力下放给市场社会，让市场在资源配置中起决定性作用，同时进一步释放社会的创造力，政府负责营造良好的公平竞争环境，充分体现了公平与效率的统一。比如，稳步实施的行政审批制度改革、商事制度改革、投资项目审批制度改革，都是为了维护市场主体起点公平，也是不断提升过程效率，真正体现以人民为中心的发展理念。“管”的本质是实现有效规制，主要针对法治化营商环境。将有效监管作为简政放权的重要保障，依托多层监管构建新型监管体系，实现政府主导、市场主体自治、行业自律、社会监督协同共治的一体化，更加注重规则公平、制度明晰、执法透明、结果共享。比如，不断创新的“双随机、一公开”监管、包容审慎监管、“互联网+监管”，使政府“管”的职能由过去的单向度的管理转向多主体协同的有效治理。“放管结合”的本质是统筹好发展与安全的关系，主要针对国际化营商环境。通过规则对接促进贸易投资自由化便利化，在落实国家高水平对外开放中守好安全底线。“服”的本质是提高市场主体和群众获得感，它离不开“放”和“管”的有机结合。从以“只进一扇门”为改革方向的“一门进驻”“最多跑一次”为典型代表的“一窗受理”，到以“网上办掌上办指尖办”为主要代表的“一网通办”，再到全国和区域联动的“跨省通办”，逐步打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，有利于进一步提升政府公共服务能力和水平。

（四）技术变革与制度创新的共演逻辑

数字技术变革与营商环境的制度创新相互促进，在“放管服”改革框架中具有引领性作用，是优化营商环境的重要力量。数字技术快速发展和数字化改革持续推进，为构建适应数字时代我国营商环境治理体系提供了新的可能。数字经济新业态与传统工业企业相比有着不同的商业模式与价值创造方式，对于新业态的准入管理与监管不能一味照搬传统的管理模式，应秉持鼓励创新的态度，尊重数字经济发展规律，营造规范适度的发展环境。特别是要聚焦数字基础设施、数字经济创新、竞争与消费者保护、数据与安全、数字监管与服务等方面，加快数字技术制度转型。在借鉴世界银行“数字营商”项目等国际经验基础上，将数字经济营商环境相关指标纳入评价框架，为持续深化“放管服”改革指明方向。以数字经济新业态市场准入为例，当前还存在许可备案数量多、事项申请条件严、材料递交手续繁等问题，从传统线下业态延伸到数字经济线上的部分领域政策之间不协调、不配套，变相增加了市场准入难度，不同业态之间影响程度各有不同，这对于数字经济营商环境的制度创新提出了新的更高要求。如果制度创新跟不上，势必会延缓数字技术变革进程，也不利于数字经济新业态营商环境的优化。

（五）“放管服”改革框架的主要特点

“放管服”改革始终秉持开放创新。一方面，改革深入推进离不开技术进步，数字化变革为打破传统体制机制障碍提供了前提条件，也为满足不同市场主体和群众个性化需求提供了落地场景。自2015年国务院提出“放管服”改革以来，数字技术蓬勃兴起已经在实际应用场景中加速改革步伐。可以说，“放管服”改革是适应新形势新技术发展变化进行的开放式自我改革。另一方面，改革深入推进不断拓展内涵外延，改革实施部门从传统意义上的政府机构逐步扩大到公用事业单位、金融企业，再到法院检察院系统。改革重点对象从传统市场主体向平台经济等新兴市场主体转变，特别是对于影响市场公平的各类隐性壁垒认识更加深刻，近年来在具体改革创新举措中得以体现。

“放管服”改革注重原则特色相统一。突出原则，指的是按照党中央、国务院统一部署，坚持各省市总体步调行动相一致。近年来，国务院每年召开深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议，其目的就是树立年度改革推进的重点方向，从对标世界银行营商环境评价具体指标，到改革多方联动、构建全国一体化投资审批、工程建设项目、 平台，都体现了总体原则的大局考虑。尊重特色，指的是结合各自发展实际，鼓励在完成规定动作基础上先行先试。以北京市为例，其最大的特色体现在“多层监管”和“规则对接”。从经验推广角度看，探索包容审慎监管，将金融科技应用纳入“沙盒监管”试点改革范围，在市场监管、人力社保等领域试行轻微违法行为容错纠错清单制度。

“放管服”改革注重把握新发展格局重点。新发展格局下，营商环境不仅是生产力，更是生命力。必须对标国际先进水平，全面贯彻新发展理念，在改善市场环境、提升 、包容监管执法、强化法治保障等方面持续推进。一方面，畅通国内大循环要构建全国一体化的要素市场，不断缩小区域之间营商环境差距。另一方面，促进国际国内双循环要更好融入全球化，进一步提升制度规则开放水平。具体而言，一是将制度创新和法治保障摆在更加突出位置，清理清单之外的各种隐形门槛和各种障碍，以及由于惠企政策知晓度不高导致的信息壁垒。二是以市场主体需求为导向、保障产业链供应链安全为目标，瞄准促进供应链上下游企业深度合作的“链主”企业，进一步完善政企沟通机制。三是加快与国际通行经贸规则对接推动制度开放，参与国际规则制定争取更多的中国话语权，努力推动国际规则朝着更加公平、公正、合理的方向发展。四是聚焦关键环节和重点领域深入推进相关改革，针对招投标、中介服务规范化、融资便利化等短板，推进营商环境区域均衡发展。

三、市场化法治化国际化营商环境下的改革路径

2021年1月，国务院发展研究中心在国务院新闻办举行发布会，介绍《优化营商环境条例》第三方评估有关情况，这是2020年1月正式施行以来在国家层面开展的首次评估。总体来看，各项举措落实总体进展良好，企业满意度整体较高，但也存在统筹推进工作机制不健全、政务数据和信息共享不充分、事中事后监管配套不衔接等问题，营商环境市场化法治化国际化水平亟待进一步提升。下一步，要以优化营商环境为牵引，在制约市场化、法治化、国际化的体制机制上大胆创新，通过深化“放管服”改革着力激发适应高质量发展的新动能。

（一）从市场化营商环境看，深化简政放权维护公平竞争秩序

简政放权是在构建公平竞争市场秩序基础上进行的治理改善，关键在于减少政府对市场主体的直接干预，让各类市场主体按照《民法典》所赋予的基本权利开展市场经济活动。政府有关部门要切实遵循《优化营商环境条例》《市场主体登记管理条例》等法规，逐步拓展完善清单管理制度，进一步规范市场准入、特许经营等环节的审批许可，不断夯实从量的简政放权向质的简政放权转型的法律基础。

持续深化行政审批制度改革。以行政机关清楚告知为前提、企业诚信守诺为保障，完善告知承诺审批管理制度在更大范围推动简化涉企审批。不断深化商事制度改革，着力推进照后减证并证，积极推进“一业一证”，实现更多市场主体“准入即准营”，切实降低企业制度性交易成本。

重点推进投资建设领域审批制度改革。继续深化分级分类审批制度改革，以优化社会投资审批为重点，在确保安全的前提下，推行“区域评估+标准地+承诺制+政府配套服务”审批改革，精简整合审批环节，再造审批流程，推行工程建设项目审批“全程网办”，破解“体外循环”，切实提高审批服务效能，让项目早落地、早投产。

逐步构建与全国统一大市场相适应的竞争审查体系。聚焦医疗、教育、工程建设等市场主体和消费者反映强烈的重点行业领域，着力清除市场准入标准不一致、准入流程长手续繁、承诺制改革落地难等隐性壁垒。规范细化公平竞争审查标准流程，坚持“谁制定、谁审查”原则，积极探索内部审查、联合审查、动态清理协同工作机制，特别是将市场准入退出、商品要素自由流动、生产经营行为标准等全部纳入审查范围，做到“应审尽审、应清尽清”，进一步增强公平竞争审查制度约束。此外，应加快推进招标投标全流程电子化，建立全国统一的公共资源交易中心，降低公共资源交易成本。

（二）从法治化营商环境看，构建多层监管维护市场主体权益

监管是法治化营商环境的应有之义，也是维护各类市场主体权益的重要手段。多层监管是基于精准、透明、高效原则实行的“聪明”监管，最终实现对商事主体全生命周期、跨场景应用核查执法全覆盖。简政放权与多层监管也是相辅相成的，如果脱离正当监管，简政放权不仅不能维护公平竞争市场秩序，反而会进一步加剧市场无序竞争，最终损害投资者和消费者的利益。稳定、公平、可预期是最重要的法治基石，而这些都有赖于不断提升的监管能力。

着力构建新型市场监管体系。坚持规范和发展并重，夯实各层级监管责任，创新监管理念、监管制度和方式，加强事前事中事后全链条全领域监管。探索以“场景应用”为抓手，创新实施场景化综合监管。运用风险、信用、科技等各类监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管，重点推进以信用为基础的分级分类监管。在知识产权领域试点工作基础上，逐步推广知识产权信用标准体系，更好发挥行业协会在信用信息归集、失信管理、严格自律等方面的引领作用，加强知识产权全链条保护。

逐步优化企业破产执行机制。通过强化市场主体退出府院联动机制，畅通市场主体多元退出渠道，同时在破产申请、资产处置、企业注销等方面完善相关监管制度，进一步降低企业破产退出成本，提高市场重组、出清的质量和效率，有效促进资源配置动态调整，确保市场活动“最后一公里”仍然维护破产重整企业的合法权益。

全面落实规范公正执法要求。以解决行政执法突出问题为着力点，完善行政执法制度建设，严格执行行政裁量基准，完善柔性执法清单制度。改进执法方式，健全监管执法协作机制，强化职权下放部门对街道（乡镇）的培训指导职责。健全执法监督机制，把严格规范、公正文明的执法要求落实到执法实践全过程,不断提高行政执法效能。

（三）从国际化营商环境看，加快规则对接促进高水平开放

国际通行规则是对标国际化营商环境的重要内容，也是统筹国际国内两个市场、两种资源的制度纽带。建立与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，就是要接轨国际规则、国际惯例，引入国际通用的行业规范和管理标准，更多体现在放管结合的开放型经济新体制上，包括准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理制度、贸易便利化为导向的跨境贸易制度，以及相关的要素支撑保障制度等。

深入推进外商投资体制机制改革。认真落实《外商投资法》及其配套规则，加大对地方政府及有关部门政策承诺履行的督查力度，强化外商投资产权保护，着力推动形成高水平开放新格局。逐步拓宽自由贸易试验区等特殊经济区域范围，有序取消除涉及国家安全领域外其他行业在外资准入负面清单中的股权限制，加快税收征补、知识产权保护、技术转让等方面国际经贸规则对接。

积极抢占数字贸易规则制高点。推进实施跨境服务贸易负面清单管理，建设国家数字贸易创新发展示范区。加强服务领域国际规则建设，尤其要深度参与数字经济相关领域国际技术标准制定，在多边经贸合作框架下深化国家之间制度对接。比如，跨境电商便利化、跨境数据有序流动、数据存储本地化、数字贸易市场准入、数字知识产权保护等。

不断深化货物贸易便利化改革。打破制约多式联运发展的信息壁垒，推进铁路、公路、水路、航空等运输环节信息对接共享。打造“智慧口岸”，强化空港货物通关全链条信息互联互通，实现进出口申报、物流、监管数据安全共享和业务协同。

（四）将优化服务贯穿于市场化、法治化、国际化营商环境

优化服务主要体现在一线窗口部门，放管成效如何在很大程度上取决于“最后一公里”的窗口服务，并贯穿营商环境各领域、各环节。让市场主体切实感受高效便捷是提升服务质量的根本目的，关键在于依托数字技术变革推动以一线窗口为导向的业务流程再造，最终实现部门之间标准统一、全域范围共享开放、线上线下协同联动、服务过程公开透明。

构建数字赋能的高效便捷 体系。大力推动“一件事”集成服务。坚持系统观念，从企业和群众办事便利的角度，将多个 事项整合优化成“一件事”，提供高质量的集成服务。推进 标准化建设。建立市、区、街道（乡镇）、村居四级 联动机制，强化行业主管部门业务指导和培训职责， 部门统一管理和服务标准。提升 便利化水平。强化“整体政府”理念，持续推动“一网、一窗、一门、一次”改革，深度整合系统平台和服务资源，打破办事区域限制和信息孤岛。

健全外商投资促进服务体系。基于一体化政务平台设立“涉外服务专区”，整合企业设立、外汇登记、项目核准备案等高频事项办事入口和办事指南，逐步实现全流程一体化中英文在线服务功能。特别是针对国际化高端人才引进，充分依托粤港澳大湾区等先行制度优势，在人才认定、资质互认、教育衔接、金融服务等方面加大政策力度。比如，探索建立国际职业资格证书认可清单制度和动态调整机制，搭建境外职业资格证书查验平台，减免相关公证认证材料，将查验结果作为办理工作许可、工作居住证和人才引进等的直接依据。

健全“一站式”知识产权公共服务体系。全面整合查询、服务、保护、分析、运营、宣传培训等功能，推进知识产权线上线下一体化综合服务。在创新企业集聚区培育一批知识产权信息服务网点，进一步提升知识产权公共服务便利度和可及性。优化“走出去”企业知识产权保护服务机制，提供海外知识产权纠纷应对指导和维权培训。